Rapport Latombe : systématiser le recours au logiciel libre dans les administrations, un enjeu de souveraineté numérique

Nous recevrons le rapporteur Philippe Latombe le mardi 7 septembre 2021 dans l'émission Libre à vous !.

La mission d'information « Bâtir et promouvoir une souveraineté numérique nationale et européenne », conduite par le député et rapporteur Philippe Latombe, a abouti avec la publication de son rapport le 12 juillet 2021. En ce qui concerne le logiciel libre, le rapporteur n'y va pas par quatre chemins et suggère d'« imposer au sein de l'administration le recours systématique au logiciel libre, en faisant de l'utilisation de solutions propriétaires une exception ». Une prise de position que l'April salue car elle rejoint sur le fond celle d'une priorité au logiciel libre historiquement portée par l'association.

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Le rapport Latombe propose une grille de lecture globale des enjeux relatifs à la « souveraineté numérique ». À travers 65 propositions, dont « 30 propositions clés », le rapport explore notamment l'importante question du hardware (les composantes matérielles), fait le lien avec l'indispensable enjeu de la formation et, plus largement, avec la question de l'émancipation individuelle, rappelle le rôle de levier de la commande publique et la nécessité pour les pouvoirs publics de soutenir un « écosystème d’entreprises du numérique ». Parmi les 30 propositions clés, la proposition n° 52 appelle à systématiser le recours au logiciel libre au sein de l'administration.

Proposition n°52 : Imposer au sein de l’administration le recours systématique au logiciel libre en faisant de l’utilisation de solutions propriétaires une exception.

Lors de son audition 1, Stéfane Fermigier, coprésident du CNLL (Union des entreprises du logiciel libre et du numérique ouvert), s'exprimant sur les enjeux autour de l'informatique à distance, a fait remarquer les « niveaux de maturité variables selon les administrations » et que, malgré les annonces politiques sur la notion de souveraineté numérique, « de plus en plus d’acteurs se tournent vers des fournisseurs de cloud américains. Les contraintes qui en découlent risquent de contrecarrer à terme l’expansion des éditeurs de logiciels libres, mais aussi de l’industrie européenne du cloud ». Constat visiblement partagé par le rapporteur puisqu'il précise que « c’est dans cette optique [qu'il] souhaite faire du recours au logiciel libre une obligation au sein de l’administration, le recours aux solutions propriétaires devant devenir progressivement une exception ».

« Le recours au logiciel libre au sein des administrations publiques doit être fortement encouragé et devenir un principe ne souffrant que d’exceptions dûment justifiées. »

Le rapport présente explicitement la proposition n° 52 comme « l’aboutissement de la politique menée en ce sens par l’État ces dernières années ». Il cite ainsi la circulaire du Premier ministre Jean-Marc Ayrault de 2012 sur le bon usage du logiciel libre dans l'administration 2, l’article 16 de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique (malgré son manque de portée normative 3) et la récente circulaire du Premier ministre Jean Castex qui pose des bases intéressantes pour le logiciel libre 4. Mais ne nous y trompons pas, le rapporteur estime clairement qu'il est nécessaire d’aller plus loin qu'un simple encouragement à l'usage de logiciels libres. En appelant à systématiser le recours au logiciel libre, le rapporteur propose une nouvelle ambition, à la hauteur des enjeux.

Cette prise de position en faveur du logiciel libre n'est par ailleurs pas un cas isolé. Elle fait ainsi écho – tout en poussant plus loin l'ambition – au rapport Bothorel de 2020 sur l'ouverture des données, des algorithmes et des codes sources 5, base de la circulaire Castex, qui voyait notamment dans le logiciel libre « le moyen de créer enfin du partage et de la mutualisation dans le secteur public », et au rapport sénatorial de 2019 sur la souveraineté numérique qui soulignait l'urgence d'engager la réflexion sur le recours aux logiciels libres au sein de l'État 6. Si la parole politique semble généralement admettre que les administrations doivent davantage recourir aux logiciels libres, cela semble donc parfois difficilement se traduire en actes. Il est, à ce titre, particulièrement intéressant que la proposition du rapporteur intervienne dans une sous-section intitulée « faire du recours au logiciel libre un principe effectif au sein des administrations publiques ».

« Faire du recours au logiciel libre un principe effectif au sein des administrations publiques »

En appelant à systématiser le recours au logiciel libre, de manière effective, le rapport pose comme principe structurant que les libertés informatiques répondent à un impératif d'intérêt général – ici la « souveraineté numérique » – et correspondent à ce titre à des besoins impérieux des administrations. Ce qui en résulte est clair : lorsqu'une administration se procure une solution logicielle, il ne lui sera possible de se priver d'une ou des libertés informatiques (d'usage, d'étude, de modification, de partage) que si elle peut démontrer que son choix a été raisonné et que sa décision résulte d'une juste mise en balance de ses besoins dans le cadre de sa mission de service public.

Poser ainsi les choses permet de sortir d'un rapport strictement technique à l'informatique, qui opposerait deux solutions logicielles sur la seule base d'une performance qui serait à définir. C'est réaffirmer que le logiciel libre est une considération d'intérêt général, une considération politique, non un simple choix de « modèle économique » face auquel les administrations devraient rester neutres. C'est rappeler que les pouvoirs publics peuvent, doivent, poser le cadre de ce que revêt l'intérêt général, notamment dans la conduite de leur mission de service public. Le principe posé, la règle connue de tous permettra, le cas échéant, à l'ensemble des acteurs de concourir aux marchés publics dans le respect du principe d'égalité 7.

On pourra cependant regretter que le document ne précise pas davantage les modalités de mise en œuvre de cette proposition, ou qu'il n'explicite pas en quoi le logiciel libre répond à un enjeu de souveraineté numérique, si ce n'est que la proposition s'inscrit dans une section « une ambition de souveraineté qui implique des choix ambitieux ». Le rapport ne manque pas, toutefois, d'apporter des pistes de réflexion intéressantes sur les moyens à la disposition des pouvoirs publics pour répondre aux enjeux en cause, particulièrement le levier de la commande publique et le soutien aux « écosystèmes » des entreprises françaises. Si elles ne visent pas spécifiquement le logiciel libre dans le texte, elles peuvent matériellement aisément s’inscrire comme levier efficace d'une priorité effective au logiciel libre.

Le levier de la commande publique : mieux allotir et réformer l'UGAP

Dans une partie dédiée au soutien du « développement de l'écosystème deeptech français et européen », le rapporteur précise qu'il « considère donc que la commande publique doit davantage être prise en compte par l’État comme un outil de stimulation de l’offre privée et de soutien à la création d’un écosystème d’entreprises du numérique. » Le rapport aborde cet aspect essentiellement sous l'angle d'une préférence nationale et européenne, pour soutenir les tissus économiques locaux – dans lesquels s'inscrivent de fait une large partie des entreprises du logiciel libre, majoritairement de petite et moyenne taille. Dans cette perspective, le rapporteur note que « l’information sur les outils permettant de privilégier le recours aux acteurs français, à droit constant, doit ainsi être renforcée ». Il mentionne par ailleurs que « le recours plus large à l’allotissement pourrait ainsi, dans l’immédiat, être une piste à privilégier ». Reprenant les propos d'une des personnes auditionnées, le rapport souligne que « l’allotissement géographique et technique, sous réserve qu’il ne soit pas incohérent, est de nature à favoriser la candidature de PME implantées localement, tout en pouvant réduire l’intérêt des plus grands opérateurs à candidater ».

Proposition n° 28 : Créer un guide d’information des acteurs publics sur les outils de la commande publique, afin d’encourager, notamment, la pratique de l’allotissement, le recours par les collectivités au « dialogue compétitif » en matière de numérique et l’usage de la mention « Spécial France », toutes mesures qui permettront de rendre plus systématique le recours aux acteurs français au sein de la commande publique.

Parallèlement, le rapport pose que « les pratiques de l’Union des groupements d’achats publics (UGAP) sont également sources d’interrogations ». L’UGAP est une centrale d’achat qui a un rôle structurant dans la manière dont les acteurs privés accèdent aux marchés publics et dans la manière dont les administrations acquièrent des logiciels. Interroger ses pratiques semble donc en effet une piste essentielle. Or, le rapport constate que « l’UGAP privilégie les solutions prêtes à l’emploi, limitant la place des jeunes entreprises, dont les solutions innovantes sont en cours de développement. » Et, de la même manière, cette pratique limite l'accès des entreprises proposant de la prestation sur des logiciels libres. C'est ainsi que « pour [le] rapporteur il ne fait pas de doute que l’UGAP doit s’attacher à modifier ses pratiques de référencement afin de permettre un accès accru des entreprises françaises du numérique à la commande publique. » Indirectement cela semble pouvoir bénéficier à « l'écosystème » du logiciel libre en France, mais il l serait intéressant de pousser la réflexion sur le rôle que pourrait avoir l'UGAP dans l'objectif d'un recours prioritaire aux logiciels libres par les administrations.

Proposition n° 27 : Exiger de l’Union des groupements d’achats publics (UGAP) des délais raisonnables dans le traitement des demandes de référencement des acteurs de l’offre numérique française

L'enjeu du pilotage politique

Un des axiomes du rapport est la nécessité de conduire la « transformation numérique des administrations ». Il interroge, dans cette logique, la gouvernance et le pilotage de cette transformation numérique, en soulignant l'importance de cette question par le constat que « la crise sanitaire a fait la démonstration du recours massif […] des administrations publiques aux solutions américaines. »

Après un rappel des évolutions institutionnelles depuis 2011, de la création de la DISIC (Direction interministérielle des systèmes d’information et de communication de l’État) à celle de la DINUM (Direction interministérielle du numérique), présentées comme des « progrès notables […] en faveur de la transformation numérique de l'État et de la gouvernance des politiques numériques », le rapport fait des recommandations pour en améliorer le pilotage. Il reprend notamment la proposition de créer « un ministère du numérique de plain-pied, doté d’une administration et de moyens propres, qui aurait pour mission de porter les politiques numériques au niveau national, européen et international. ».

Proposition n° 45 : Créer un ministère du numérique, doté d’une administration et de moyens propres, et chargé de porter les politiques numériques aux niveaux national, européen et international.

Quelle qu'en soit la traduction institutionnelle possible, l'enjeu d'un pilotage efficace et d'une stratégie au long cours des politiques publiques relatives aux systèmes d'information de l'État apparaissent indéniablement comme un enjeu déterminant. De ce point de vue, si la récente circulaire Castex sur l'ouverture des données et des codes sources donne des signes encourageants en termes d'ambition politique vis-à-vis du logiciel libre, l'actualité récente de la DINUM – avec la publication d'un catalogue de logiciels truffé d'erreurs et d'approximations 8 et des conditions de travail dégradées 9 – questionne fortement sur la volonté de la direction actuelle de mettre en œuvre correctement cette circulaire et, plus largement, de sa capacité à assurer le pilotage des politiques numériques de l'État.

Un enjeu d'« émancipation »

Alors que le débat autour de la souveraineté numérique semble souvent se focaliser sur les considérations industrielles et économiques, le rapporteur prend soin d'y inscrire l'enjeu de « l'émancipation individuelle ». Le premier titre de la partie consacrée à « bâtir une souveraineté numérique » rappelle que la politique menée en ce sens doit être « au service du citoyen ». Comment en effet, dans une société qui se veut démocratique, penser la souveraineté numérique sans penser l'impact des technologies sur nos libertés fondamentales et leur place dans notre construction en tant que citoyennes et citoyens, émancipé⋅es et pleinement en mesure d'exercer nos libertés et notre pouvoir d'agir politique.

Partant de ce constat, à travers plusieurs propositions, le rapport pointe l'importance de la formation dès le plus jeune âge aux « savoirs numériques fondamentaux » : « Il est en effet indispensable que l’appareil de formation français soit en capacité de transmettre de façon efficace et actualisée les savoir-faire permettant aux citoyens de garder la maîtrise de leur vie en ligne et de ne pas subir l’apparition de nouveaux usages. » Si, à nouveau, on peut regretter qu'aucun lien direct ne soit fait avec l'impératif d'user de logiciels libres – en tant qu'outils informatiques comme en tant qu'objet d'enseignement – , l'approche du rapport reste intéressante en ce qu'il semble en faire une question éminemment politique. Rappelons d'ailleurs ici que seul le logiciel libre permet l'apprentissage d'une relation libre et éclairée aux outils technologiques, plutôt qu'un formatage à des usages imposés par des logiciels privateurs. Sur ce point, le rapport aurait sans doute également gagné à étudier la situation de ce qui est généralement appelé le marché des Eductech qui semblent aiguiser l'appétit insatiable d'un certain nombre de multinationales de l'informatique privatrice, souvent intéressées par les données personnelles des élèves. Important enjeu de souveraineté s'il en est !

Proposition n° 17 : Former aux compétences numériques dès le plus jeune âge et tout au long de la scolarité et de la vie professionnelle.
Proposition n° 18 : Former les citoyens aux gestes barrières face au risque cyber.
Proposition n° 19 : Développer l’apprentissage du code à l’école pour doter les élèves des fondamentaux de cet alphabet du monde numérique.

Pour une ambition à la hauteur des enjeux : priorité au logiciel libre!

Pour conclure, le rapport Latombe offre un état des lieux et une réflexion intéressante sur la situation actuelle en termes de pratique des administrations, de leur autonomie et de leurs dépendances, il pointe les rapports de force et souligne l'importance d'une formation émancipatrice de l'informatique, etc. Mais surtout, en appelant à systématiser le recours au logiciel libre, le rapport marque une véritable rupture avec une certaine tendance actuelle à l'inaction, notamment au sein de la Direction numérique de l'État. Sans remettre en question la stratégie mise en place par la circulaire Castex en matière de logiciel libre, qui propose des choses intéressantes, le rapport montre la voie en direction de politiques publiques beaucoup plus ambitieuses, avec un changement de paradigme radical : l'informatique libre doit être la règle, le logiciel privateur l'exception.

Le constat est donc dressé : une administration souveraine – un service public fondé sur l'intérêt général – utilise prioritairement des logiciels libres. Ce gouvernement et cette législature seront-ils celui et celle qui concrétiseront ce principe en lui donnant valeur normative et en posant les bases réglementaires de sa mise en œuvre ?

Nous recevrons le rapporteur le mardi 7 septembre 2021 dans l'émission Libre à vous !.